日前，自然資源部印發《關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（以下簡稱《通知》）。部法規司負責人指出，這一舉措，旨在切實解決海砂采礦權和海域使用權“兩權”出讓中不銜接、不便民的問題，適應機構改革后職能重構的要求，落實黨中央、國務院關于推進政府職能轉變、加快“放管服”改革部署，充分發揮市場在自然資源配置中的決定性作用，精簡、優化海砂采礦權和海域使用權出讓環節和辦事流程。

就這項具體改革的背景、做法和貫徹要求，該負責人一一作了介紹。

為何實施改革？

出讓程序重復、內容不銜接，辦事程序繁瑣

改革開放以來,隨著我國沿海經濟的快速發展，海砂作為填海造地工程的主要填料以及一些建筑的原材料，市場需求較大,使用價值越來越高。近年來,為公平、公開、公正配置海砂資源，深化“放管服”改革，原國土資源部、原國家海洋局分別印發了《國土資源部關于加強海砂開采管理的通知》《國家海洋局關于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權的通知》，要求在全國范圍內以拍賣掛牌等市場化方式出讓海砂開采采礦權和海域使用權。這在一定程度上加快了海砂開采的市場化進程，但是從近年執行情況來看，也存在一些問題，主要反映在：

一是出讓程序重復。海砂開采需要同時取得海砂采礦權和海域使用權兩種自然資源的權利(以下簡稱“兩權”)，在機構改革前分屬國土、海洋兩個機構職責范圍內的事項，按照前述規定分別組織“招拍掛”出讓。但由于海砂采礦權和海域使用權在法理上互相依存，空間上完全重合，“兩權”只能由同一個受讓人取得并行使，因此分別“招拍掛”存在不合理的重復程序。2018年國務院機構改革成立自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，將礦產和海域的出讓劃歸一個部門行使，實現了統一管理，因此現行分割的“兩權”出讓程序顯然不符合改革精神和實踐需求，必須進行重新設計。

二是辦事程序繁瑣。海砂屬于海洋礦產資源，按照《礦產資源法》，其出讓應當屬于自然資源部事權，雖然原國土 資源部的文件已將采礦權“招拍掛”委托省級自然資源主管部門實施，但是由于采礦權發證機關依然是部本級，競得人仍要到自然資源部申請辦證。而同時海域使用權申請登記已經實施屬地化管理，這就導致海砂開采需要在多級、多個部門之間多次審批辦證，增加了市場主體不必要的負擔和成本。

三是出讓內容不銜接。由于“兩權”出讓分別按照原國土資源部、原海洋局文件的規定執行，內容上也存在不銜接的內容。例如，海砂開采海域使用權最高年限規定為3年，采礦權卻規定為2年，因而即使取得2年以上的海域使用權也不可能同步取得相應時限的采礦權。類似問題在礦產、海域兩個領域互相掣肘，嚴重影響政府的公信力。

“現行的‘兩權’出讓制度嚴重制約了海砂開采的市場化配置效率，增加了市場主體不必要的負擔和風險，另一方面，合法采砂的程序成本過高也在一定程度上導致違法盜采海砂行為屢禁不止。”該負責人表示。

在這種背景下，自然資源部支持廣東、廣西等沿海省份對海砂開采進行了一系列試點改革，其中重要的改革舉措，就是將采礦權和海域使用權招拍掛合并進行，從地方試點的經驗來看，這一做法能夠較好解決“兩權”出讓程序中存在的不科學、不銜接的問題，符合黨和國家機構改革精神和“放管服”要求。

因此，在總結地方經驗的基礎上，自然資源部經過謹慎研究，決定通過委托的形式向全部沿海省份下放海砂開采“招拍掛”權限，并對“兩權”出讓程序進行整合和優化。據此，印發了《自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》，提出具體的工作要求。

改革的主要做法是什么？

“兩權”納入同一招拍掛方案，競得人只需簽一個合同

該負責人表示，海砂開采市場化出讓制度改革的核心內容是將自然資源部權限內的采礦權出讓委托省級自然資源主管部門實施，由省級自然資源主管部門將海砂采礦權和海域使用權“兩權”納入一個招拍掛方案并實行“凈礦出讓”，成交后省級自然資源主管部門與競得人合并簽訂“兩權”出讓合同，并辦理采礦許可證和不動產登記。本次改革的主要做法包括：

一是合并出讓。明確自然資源部將海砂采礦權招拍掛出讓工作委托省級自然資源主管部門具體實施，由省級自然資源主管部門將采礦權和海域使用權“兩權”納入同一招拍掛方案一并實施。競得人可通過一次招拍掛同時取得采礦權和海域使用權兩項權利。

二是優化程序。實施“凈礦出讓”制度，海域使用論證、開發利用方案等法定要件的編制、評審工作，由省級自然資源主管部門統一組織實施，統一納入“招拍掛”方案，不再由市場主體自行組織開展，減輕其程序負擔。

三是高效便民?！皟蓹唷背鲎屨信膾斐山缓?，省級自然資源主管部門與競得人只簽訂一個合同，包括海域使用權、海砂采礦權“兩權”出讓的內容。繳納有關費用后，采礦許可證領取、海域使用權登記均由省級自然資源主管部門辦理。

“上述改革措施體現了自然資源部堅決貫徹‘放管服’改革的決心，也以具體的改革措施將國務院機構改革的‘化學反應’轉化為制度紅利?！痹撠撠熑苏f。

如何貫徹改革要求?

抓好落實、強化監管、預防腐敗

該負責人表示，《通知》下發后，政策落實是關鍵，各地要貫徹“兩權合一”出讓的改革要求。

一是抓好《通知》的貫徹落實。沿海省級自然資源主管部門要按照《通知》提出的總體思路和基本原則，結合本地 具體情況制定本轄區內海砂開采市場化出讓的具體辦法，不得擅自設置程序增加市場主體負擔，確保改革措施落地生效。自然資源督察機構將對“兩權合一”實施情況進行督察。

二是加強事中事后監管。建立以“雙隨機、一公開”為 基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。對于違反法律法規、不按照合同約定的范圍、規模、 工藝、用途等開采海砂的，地方各級自然資源主管部門應當會同執法部門依法嚴肅查處。

三是堅決預防腐敗。近年來，海砂出讓領域違紀案件頻發，各級自然資源主管部門要按照廉政建設的有關要求，規 范權利運行機制，加強對海砂出讓各個環節的監督執紀，嚴防腐敗。