作者：刁大明  中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

編輯：孫允廣

來源：正和島商業洞察（ID：zhenghedaoshangye） 

隨著2020年美國總統大選塵埃落定，因為權力交接而可能引發危機的擔憂不斷降溫。

特別是面對著特朗普政府在過去4年中對大國關系以及國際秩序的各種破壞性影響，國際社會對拜登政府的修復與延續保持了高度關注。 

從拜登本人及其團隊成員的選前表達看，新政府的確被規劃為推進較大幅度的調整乃至回歸，但客觀上也同樣面對不可小覷的內外挑戰。

而拜登政府在調整與平衡之間的變化也將為中美關系帶來一些變化乃至機遇。

拜登政府對外政策的靜態評估

在選舉之前，從拜登個人到其對外政策團隊成員，所有人的公開表達都在勾勒出拜登未來上臺后與特朗普截然不同的對外政策態勢。基于這些言論，外界可以就拜登政府對外特別是對華政策的走向做出一些較為初步的判斷。

在整體對外政策上，拜登政府必然更為傾向于回歸所謂“自由主義國際秩序”的一般邏輯，但也未必會徹底排斥特朗普政府在對外政策上回應美國自身訴求的某些做法。不排除乃至是延續的典型表現，即拜登政府會繼續特朗普政府明確了的“大國競爭”戰略，并極可能繼續將俄羅斯與中國作為關鍵戰略目標。雖然目前看按照拜登的說法，俄羅斯才是最大的“威脅”。

與此同時，拜登政府還是會在自由貿易、集體安全以及價值觀外交上做出一些回調的努力。

在經貿關系上，拜登政府會強調自由與公平的平衡與兼顧，并大力推進世界貿易組織等全球架構的改革以及某些地區經貿與規則安排的快速落地，從而維持美國在全球與區域的主導地位。

在安全議題上，拜登政府要將與盟友在經貿領域強化合作擴展到地緣安全議題上，強調修復盟友體系，其所服務于的當然不僅僅是“大國競爭”，也是美國已經開啟了10年的所謂“亞太”或“印太”戰略。

在價值觀外交上，拜登政府必然會重拾起民主黨的意識形態理念傳統，強調自身所謂“榜樣地位”，也完全可能將某些西方價值作為其修復盟友體系的關鍵抓手。

當然，理念驅動下的拜登政府也將在國際事務與全球治理中相應的更為積極，其直接效果即氣候變化的全球合作將得到較大幅度的恢復。

在如此對外政策調整的大背景之下，拜登政府的對華傾向也可以得到比較有效的框定。首當其沖的自然是在對華戰略中的“大國競爭”，即強調競爭性的同時保持必要合作，謀求避免冷戰的有效競爭管理。未來，美國對華競爭主要聚焦于國內，即突出國際領導力與國內競爭力的吸引力與號召力。

與此同步，拜登政府的對華政策也可以在如上三個層面加以觀察。

其一，在經貿議題上，拜登政府可能將沿著強化國家競爭力的邏輯，更為關注中國在經貿金融等領域的所謂“結構性”的長遠議題，比如國有企業待遇、產能過剩、政府補貼與采購、市場開放、知識產權等議題，而并不會專門糾纏于一時一地的具體利益，不會推動彼此都不利的“全面脫鉤”。

當然，在與美國國家競爭力密切相關的領域特別是高科技領域，拜登政府也會推動類似于“小院高墻”式邏輯的做法，可能造成部分的“脫鉤”。同時，雖然不會快速的“全面脫鉤”，拜登政府也將致力于在亞太地區構筑至少是回歸到一些經貿領域的多邊機制當中，維持美國主導地位。

此外，拜登政府也極可能會繼續循序漸進地推動價值鏈、產業鏈、供應鏈等的重構，以此逐漸減少對中國依賴，從而強化美國的競爭力與領導力。

其二，在地緣安全議題上，拜登政府可能不會對“印太”戰略做出任何重大調整，必將進一步在強調“四國聯盟”的基礎上轉而強化對東南亞國家的關注與投入。

其三，在價值觀外交上，拜登政府必然在相關議題上繼續施壓。在意識形態議題上的持續壓力，顯然無助于改善美國公眾對華態度的急劇下滑，但其對抗性可能還是會弱于特朗普政府時期。同樣重要的是，從國家競爭力的優勢鞏固出發，拜登政府將有可能較大程度地恢復兩國之間的社會與人文交流。

此外，在氣候變化、生物多樣性乃至疫情防控等領域，重視全球治理的拜登政府也存在與中國找到更多可以開展密切合作的空間。

拜登政府要面對的動態平衡

雖然其對華政策在靜態上已初見端倪，但拜登政府仍舊要面對著不小的挑戰，進而完全可能在現實決策過程中呈現出一定的動態平衡趨勢。

比如，由于有史以來的最高齡等狀態，拜登更易被外界視為是所謂的“過渡人物”，即對其未來執政的預期相對而言會低于以往新當選總統，進而也就導致拜登能夠推動實現的重大調整可能也相對有限。而在對華事務上，拜登政府至少也要面對3個層面的平衡:

首先，拜登個人以及團隊之間的理念平衡。

應該看到，拜登及其對外政策團隊在對華事務上的立場是存在一定差異性的。總體而言，拜登本人以及較為年長的一些幕僚在對華態度上基本屬于“修復派”，即認為美國對華政策要回歸到2016年之前的總體方向。2019年4月剛剛宣布參選之后，拜登在募款活動上的那句所謂“中國吃不了美國的午餐”的表達大概就是該立場較為集中的表現。

就拜登本人而言，1972年當選國會參議員、4次訪華的經歷可以說是見證了中美關系的穩步發展。當然，如果去瀏覽其國會參議院期間的涉華立法提案的話，拜登在臺灣、涉港、涉藏以及所謂“人權”議題也存在一定參與，反映出一定的熟悉度。換言之，應該說，拜登對中國事務已建立起較為務實的系統認知。

同時，拜登團隊內部較多存在的“少壯派”力量卻基本上屬于“改革派”，即認為中國已經展現出未來在經濟與科技等領域全面趕超美國的架勢，未來5到7年是美國阻止這一超越的最后機會，進而必須采取有效措施。按照這些“改革派”目前表達出的觀點，中國可以以不同于美國或西方的發展道路存在，但一定是所謂的“他者”，全世界學習與跟隨的力量必須還是美國而不能是中國。

這樣看來，所謂“修復派”與“改革派”之間的平衡結果極可能有這樣幾個表現:

其一，認為美國目前的任務是提升自身、解決好自己的問題，認識到美國自身問題的解決不能通過在中美關系上“做文章”來解決，這完全不同于特朗普的通過改變外部、解決內部問題的“本土主義”思路。

其二，“內顧”的同時，對華仍舊會保持足夠的競爭心態，即所謂“競爭性共存”。

其三，美國的所謂“底線”是中國不能對其國家競爭力與國際領導力構成其認定的威脅、挑戰乃至超越。這些共識在一定程度上有助于維持兩國互動的穩定性，但同時也并未排除未來中美因為某些特定事件而導致所謂“意識形態”對峙乃至對抗加劇的可能性。

第二，拜登之前兩任總統的遺產平衡。

拜登政府就位之后所面對的美國內外政策事實上是奧巴馬8年的遺產和特朗普4年的遺產，而拜登最有可能的做法只是恢復一些前者，延續一些后者。

必須看到，特朗普執政4年之后的美國已呈現出明顯的“內顧”趨勢，任何美國總統都必須優先解決國內訴求，甚至集中回應國內某些特定群體的利益。比如，拜登政府在經貿等對外事務上勢必也會強調直接為國內服務、回應國內某些群體的訴求，而且他也接受了特朗普所謂“經濟安全就是國家安全”的表達。

又如，拜登及其團隊雖然強調盟友體系，而且也應該會與盟友國家更多對話，但同樣必然不會投入更多資源，進而其對盟友體系的修復也一定不會是恢復到上個世紀90年代所謂“自由主義國際秩序”鼎盛期的狀態，最多也只會是奧巴馬政府期間的所謂“從后面領導”，其結果未必是美國與盟友關系的快速回升。

再如，拜登及其民主黨人在伊核協議上態度積極，但他們也不得不面對過去4年徹底變化了的中東局勢以及伊朗國內趨勢，進而可能無法很快甚至難以有所進展。

在對華事務上，如前文論及的那樣，所謂“大國競爭”、亞太或印太地區戰略等貫穿于奧巴馬和特朗普兩任兩黨政府的做法將毫無疑問地延續。但即便是特朗普政府留下的遺產，拜登方面可能也會加以甄別，大概不會徹底放棄。比如目前的關稅以及針對某些領域的制裁做法，如果與其極為關切的國家競爭力密切相關，拜登政府必然將繼續維持甚至變本加厲。

而即便是其他議題，拜登政府也不會自動一筆勾銷，而是完全可能擺出一副“去杠桿”的架勢、以國內壓力為借口要求中國以接受美方其他要求為條件來解除關稅與制裁。這種將特朗普遺產徹底工具化、為己所用的做法，也會得到拜登團隊內部“改革派”的極大支持。

第三，拜登政府在內政與外交之間的議程平衡。

按照拜登陣營在選后公布的所謂“四大首要議題”，其政府上臺后將主要聚焦于疫情防控、經濟復蘇、種族平權以及氣候變化，可見聚焦于國內緊要問題的傾向。這也意味著，拜登政府可能在上臺之后一段時間不會出臺較為完整的對外戰略表述，甚至有觀點認為2021年下半年才會初見端倪。

問題在于，拜登政府在疫情、經濟以及族裔問題上也存在難以快速兌現承諾的極大風險。目前，美國的疫情防控已失敗，選前已出現明顯反彈，其疫情分布已完全與人口分布重疊，陷入徹底失控狀態。拜登政府雖然將更有可能采取更為科學且嚴格的防控政策，但在美國聯邦制“分而治之”的框架下也難以快速奏效，進而還是將依賴疫苗解決問題。

但這種做法能否奏效完全取決于疫苗研發與推廣的進度、美國持不同立場民眾的接受度等復雜因素，可以確定疫情幾乎無法較快得到控制。進而，美國經濟也將繼續受到疫情拖累。即便第三季度公布數據顯現出一定恢復，但在疫情持續肆虐的情況下，其經濟態勢必然繼續受到較大牽動。

拜登政府上臺后在疫情防控上的強化必然不利于重啟美國經濟，進而可能導致共和黨州的反彈與反對。某些共和黨州堅持重啟的話，又會導致疫情加劇、拖累經濟的惡性循環。在疫情與經濟難以一蹴而就的情況下，族裔問題作為從歷史中走來的頑疾原本就無法一朝一夕間得到有效化解。特別又加之共和黨維持國會參議院多數的較大可能性，也導致拜登政府上臺后馬上面對“跛腳”局面。

如果上臺之后一段時間國內議題不見起色，拜登政府是否會快速轉移陣線、轉移到在對外事務上“立威”，甚至在對俄羅斯、對華維度上謀求突破，就很值得關注。

當然，目前看也不排除另外一種內外的議程平衡或互動。畢竟是一位從1980年代就開啟了白宮沖刺的資深政治人物，最終當選總統的拜登完全有可能在考慮回應國內緊要議題的同時，從上臺伊始就著重充分考慮其執政遺產，并將與之相關的重要議題同步推進。

從這個角度出發的話，對華戰略乃至美國在亞太或印太地區存在的強化極可能成為拜登為自己設定的所謂“對外遺產”，進而其可能上臺之后同步快速調整至少是操作各領域的對華議程。

2020年之后的變與不變

一般而言，美國大選的懸念似乎在于誰當選的問題，也就是一個所謂“變”的維度。在任總統當選并進入第二任期后會發生變化，而新當選總統也會帶來一些新的政策與做法。但必須看到的是，美國大選即便是實現了所謂“政黨輪替”，也難以帶來關于這個國家現實挑戰與長遠前景的任何本質性改變。所謂“不變”才是這次選舉的有限性實質。

美國的國內矛盾沒有改變。近年來，美國黨爭、族裔、階層等各層次矛盾疊加爆發，其所導致的國家困境可謂是歷史空前的。特別是在美國人口結構正在經歷加速巨變的趨勢下，美國的族裔沖突與身份政治正在成為空前的核心爭議問題。

2016年大選中特朗普的崛起很大程度上就是各層次矛盾宣泄的結果。2020年拜登的當選則是在疫情背景下相關矛盾被暫時壓制或者將矛盾指向特朗普之后的結果。但這些選舉都是在各層次國內矛盾的表現，絕不是這些矛盾的解決方案。

甚至，由如今已經勢如水火的兩黨參與的大選、最終只能由一黨勝出，其能提供的所謂“解決方案”也只是符合某一黨的政策主張，只能滿足美國某些人的訴求，而無法回應全美所有民眾的關切，進而反而不但無法解決矛盾，更導致了各層次矛盾的累積和持續加劇。

換言之，2020年大選最多也只是一次回調與緩沖，但絲毫沒有改變任何美國國內的矛盾與困境。

美國的國際困境沒有改變。毫無疑問，與在國內面對空前困境相同步的是，美國在國際舞臺上同樣面對著重大抉擇。上個世紀90年代以來，美國通過自由貿易、集體安全以及價值觀外交等方式構筑起所謂“自由主義國際秩序”。但隨著經濟全球化的縱深發展，美國無法接受一個必然形成的更為多元結構的世界格局，無法接受持續增長的新興市場國家，無法平衡國內的內顧傾向與國際領導所需要的投入。

也正是因為美國自身的國際角色進入了兩難的困境，2016年當選的特朗普才會采取一系列違背甚至打破傳統的對外選擇。必須看到，特朗普的做法雖然極端，而拜登則在對外政策上更為傳統，但拜登也必須面對仍舊存在的美國在國際與國內的挑戰。

這也意味著，拜登能夠實現的調整必然有限，甚至不得不與特朗普共享著更多關注國內、減少國際投入的總體戰略目標。

美國的對華戰略沒有改變。近年來，美國在對華戰略選擇上展現出的競爭性乃至對抗性并非是特朗普政府才正式開啟的，從奧巴馬政府第二任期的所謂“亞太戰略”開始就已起步。這就意味著，其戰略調整方向可能是具有跨黨共識的，而其具體政策選擇則因為不同政黨的利益構成不同而有所區別。

從戰略調整方向看，美國對華戰略的競爭性傾向是基于兩國實力地位對比的必然變化的，是基于當前美國自身所處的嚴峻內外挑戰的，一定程度上是美國這個國家長期存在的“外部歸因”的歷史傳統的，這顯然是無法通過一次實現政黨輪替的選舉所能夠實現徹底逆轉式改變的。

應該充分認識到一次美國大選所帶來的“變”與“不變”。面對可能積極的變化一面，要積極互動、強化對話與溝通，與美方新政府共同構建以協調、合作、穩定為基調的中美關系。而面對毫無選擇的不變一面，要強調合作、管控分歧，努力與美國新政府共同維持不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏的中美關系。

總之，合作是中美兩國的唯一正確選擇。這才是以不變應萬變的基本原則所在。